नवी आयएएस नियमावलीः केंद्राची राज्यांवर अधिक पकड

केंद्र सरकारने भारतीय प्रशासकीय सेवा (IAS) अधिनियम १९५४ मध्ये नुकत्याच काही सुधारणा सुचविलेल्या आहेत. थोडक्यात सांगायचे तर यामुळे राज्य शासनासाठी काम करणारा कोणताही आयएएस अधिकारी केंद्र सरकार आपल्याकडे बोलवू शकेल. यातून भारतीय संघराज्याच्या संदर्भातील दोन महत्त्वाच्या संकल्पनांवर परिणाम होण्याची शक्यता आहे. पहिले तर ही सुधारणा घटनात्मक तरतुदींशी जोडलेल्या ‘अभिकेंद्रीत’ (केंद्राकडे झुकणार्‍या) संघराज्य पद्धतीचे उल्लंघन आहे आणि दुसरे म्हणजे ही सुधारणा घटनेत नमूद केलेल्या अर्ध-संघराज्यवादाच्या तत्वांवर आघात आहे.

संविधानात्मक चौकट आणि दुरुस्ती

अखिल भारतीय सेवा कायद्यानुसार (१९५४) नवीन आयएएस अधिकार्‍यांची थेटपणे राज्य शासनाच्या अंतर्गत नेमणूक केली जाते. ही नेमणूक नियंत्रण प्राधिकरण म्हणून कार्मिक आणि प्रशिक्षण खात्यामार्फत राष्ट्रपतींच्या स्वाक्षरीने केली जाते. या प्रक्रियेच्या अधिक व्यापक पैलूंमध्येही केंद्र सरकारच्या निर्णायक स्वेच्छाशासनाची शक्यता आहे. यामध्ये प्रत्येक राज्य संवर्गात भरतीचे वाटप करणे, संख्या निश्चित करणे, काही स्वतःसाठी राखून ठेवणे, त्यांना प्रशिक्षण देणे आणि निवडकपणे पदाचा कालावधी वाढविण्याच्या अधिकाराचा वापर करणे यांचा समावेश होतो. याहीपुढे, निलंबनाशी संबंधित प्रकरणांमध्येही केंद्र सरकारला निःसंदिग्ध असे प्राधान्य आहे. एखाद्या राज्याचे याबाबत भिन्न मत असूनही केंद्र सरकारचे मत बंधनकारक आहे. हीच व्यवस्था शिस्तभंगाच्या कारवाईबद्दलच्या मतभेदांच्या बाबतीतही आहे, त्याशिवाय राज्याला ती सुरू करण्यासाठी केंद्र सरकारच्या पूर्वपरवानगीची आवश्यकता असते. राज्य किंवा केंद्रीय संवर्गातील आयएएस अधिकाऱ्यांच्या अनिवार्यपणे आणि अकाली होणार्‍या सेवानिवृत्तींवरही केंद्र सरकारचा एकमेव अधिकार आहे.

तथापि, राज्यांकडे अनेक प्रकारचे प्रोत्साहनपर वा प्रतिबंधात्मक अधिकार आहेत ज्याद्वारे ते आयएएस अधिका-यांच्या प्रशासकीय कार्यावर नियंत्रण आणू शकतात. अधिकाऱ्यांच्या बदल्या, प्रशासनासाठी प्रादेशिक युनिट्सचे पुनर्वाटप आणि प्रतिष्ठित पदांवरील पदोन्नती ही या नियंत्रणाची प्राथमिक साधने आहेत. विशेष म्हणजे, केंद्र सरकारचा अंतिम निर्णय येईपर्यंत एखाद्या अधिकाऱ्याचे हंगामी निलंबनाचे अधिकारही राज्याकडे असतात. केंद्र सरकारला अधिकाऱ्याचे कार्यकाल वाढवण्याचा अधिकार आहे. त्या धर्तीवर राज्यांनीही स्वतःचे कार्यकाल विस्ताराचे अधिकार तयार केले आहेत. एखादा अधिकारी तिच्या सेवेचा कार्यकाळ संपल्यानंतरही राज्य सरकारच्या विनंती नुसार वा आदेशानुसार सहाय्यक/सल्लागार म्हणून काम करू शकते.

तरीही एखाद्या आयएएस अधिकाऱ्याच्या कार्यकालासंदर्भातले अंतिम अधिकार केंद्राकडे असतात. त्याच बरोबर राज्यांना किती अधिकारी द्यावेत याबाबतही केंद्राच्या म्हणणे महत्त्वाचे समजले जाते. तरीही सध्या केंद्र सरकारला नियम ६ नुसार त्यांच्या सेवेत काम करणाऱ्या अधिकाऱ्यांची कमतरता भासत आहे. ही अडचण दूर करण्यासाठी सेंट्रल स्टाफिंग स्कीम (सीएसएस) सुरू केली गेली आहे.

या योजनेंतर्गत, केंद्र सरकार काही अधिकाऱ्यांना थेट आपल्या प्रशासनाखाली काम करण्यास योग्य म्हणून घोषित करून नियुक्त करू शकते. या प्रक्रियेला ‘एम्पॅनेलमेंट’ असे संबोधले गेले आणि यातून भविष्यातील/तत्काळ नियुक्तीसाठीचे संभाव्य अधिकारी निश्चित केले जातात. सीएसएसच्या तयार करण्यामागचा हेतू काहीही असला तरीही तो राज्यांसाठी अनुकूल असा आहे. एम्पॅनेलमेंट न झालेले राज्यसेवेतील अधिकाऱ्यांना महत्त्वाच्या धोरणात्मक पदांवर नियुक्ती मिळते व त्यामुळे प्रशासकीय कामात अडथळे कमी येत जातात.

दुसरी बाब म्हणजे सीएसएसमुळे केंद्र सरकारला आणखी एका अडथळ्याचा सामना करावा लागत आहे. नियुक्त झालेल्या अधिकाऱ्यांचे स्थलांतर करणे अजूनही १९५४ च्या नियमावलीतील नियम ६ (१) मधील तरतुदींवर अवलंबून आहे. यामुळे, केंद्र सरकार राज्यातील कोणत्याही पदावरील प्रशासकीय अधिकाऱ्याला जबरदस्तीने केंद्राकडे घेऊ शकत नाही.

केंद्राची भारतीय प्रशासकीय सेवा (IAS) अधिनियम १९५४ मधील प्रस्तावित दुरुस्ती थेट सध्याचा नियम ६(१) बासनात गुंडाळणारा असून आणि एम्पॅनेलमेंट झालेल्या अथवा न झालेल्या आयएएस अधिकाऱ्यांना सक्तीने केंद्रशासनात भरती करून घेणे हा आहे. ही दुरुस्ती दोन पद्धतीने होणार आहे. एक म्हणजे राज्यांच्या संमतीची पूर्वअट काढून टाकणे आणि दुसरी दुरुस्ती अधिकार्‍यांची संख्या निश्चित करण्याचा अधिकार केंद्राने स्वतःकडे घेतला आहे.

या अशा दुरुस्तीच्या माध्यमातून केंद्राने राज्य शासनाच्या सेवेत असणाऱ्या अधिकाऱ्यांवर थेट नियंत्रण मिळवले आहे.

नागरी सेवेच्या ढाच्यावर, म्हणजेच अभिकेंद्रीत संघराज्यावरच घाला 

आयएएस भरती मोठ्या प्रमाणावर राज्यांतर्गत होत असते हे लक्षात घेतले तर केंद्र सरकारची व्यवस्थापकाची भूमिका विसंगत वाटते. परंतु या वैशिष्ट्यात काही संविधानात्मक हेतू गृहीत आहेत.

नागरी सेवेशी संबधित इतर कलमांप्रमाणेच कलम ३११ हे सरदार पटेल यांनीच तयार केले होते. मूलत: हे कलम भारतीय नोकरशहांचे निलंबन करताना घाई न करता विचारपूर्वक कृती करावे असे बंधन घालणारे होते. या कलमातील पहिली तरतूद आयएएस अधिकाऱ्यांना केवळ केंद्राद्वारेच निलंबित करता येते हे स्पष्ट करणारी आहे. कलम ३१०(१) मध्ये असे गृहीत धरण्यात आले आहे की, अशा प्रकारचे निलंबन होण्यापूर्वी केंद्र सरकारकडे त्यासाठी सबळ कारणे असणे आवश्यक आहे. त्याच वेळी, कलम ३११ (२) मध्ये असे म्हटले आहे की, राज्यांनाही निलंबनाची विनंती सुरू करण्यापूर्वी योग्य चौकशी प्रक्रियेचे पालन करणे आवश्यक आहे. थोडक्यात सांगायचे तर, राज्यांनी दंडात्मक कारवाई करावी मात्र तिला अंतिम स्वरूप देऊ नये. अशा तऱ्हेने एक वैधानिक चौकट आखण्यात आली होती.

या एकूण रचनेबाबत सरदार वल्लभभाई पटेल घटना सभेतील चर्चेत युक्तिवाद करताना दिसून येतात. काही सदस्यांनी, विशिष्ट प्रांतांची इंग्रजांशी असलेली पूर्वनिष्ठा लक्षात घेत, प्रशासकीय अधिकाऱ्यांना सेवेतून काढून टाकण्याच्या प्रक्रियेतील राज्याच्या अधिकाराला विरोध केला. अधिकाऱ्यांच्या ‘बरखास्ती’साठी कोणताही घटनात्मक उल्लेख नसावा, अशी त्यांची मागणी होती. पटेलांवरही ते प्रशासकीय अधिकाऱ्यांना संरक्षण देत असल्याचा आरोप करण्यात आला. आयएएस राज्य घटनेचे संरक्षण करू शकतात असा दावा करत पटेल यांनी माघार घेण्यास नकार दिला. ते म्हणाले होते की, राजकीय परिस्थिती कितीही गंभीर असली तरी नोकरशाही प्रशासनाच्या मुळाशी चिकटून असते. प्रशासकीय अधिकाऱ्यांना दिलेल्या सूचनांचे पालन करावे लागते. त्यातून नैतिक पोकळी भरण्यापेक्षा व्यवस्था अधिक सक्षम होत जाते. त्याहीपेक्षा महत्त्वाचे म्हणजे, काही प्रांतांचे भारतातील सामिलीकरण पूर्णपणे त्यांच्या अंतर्गत स्वातंत्र्याचे जतन करण्याच्या आश्वासनावरच करण्यात आले होते. वल्लभभाई पटेल यांच्या मते, देशाच्या एकसंघ हितासाठी त्या राज्यांच्या नोकरशाहीच्या संरचनेचे जतन करणे, गरजेचे आहे.

वल्लभभाई पटेलांनी स्पष्टपणे राज्यांच्या अधिकाऱ्यांवर केंद्राचा अधिकार राष्ट्रीय एकात्मतेचा स्रोत म्हणून पाहिला होता. म्हणूनच, पटेल यांनी ‘सेंट्रिपिटल फेडरलिझम’ची (अभिकेंद्रीत संघराज्य) कल्पना केली. या संकल्पनेत केंद्र सरकारकडे अधिक अधिकार असतात परंतु ते प्रभावी विकेंद्रीकरण साध्य करण्यासाठी वापरणे अपेक्षित असते. राज्यांमधील आयएएस अधिकाऱ्यांना सांभाळण्यात केंद्र सरकारची भूमिका संघीय एकात्मता टिकवून ठेवण्याची आणि पुढे नेण्याची असते. केंद्राला मिळणारे मर्यादित प्राबल्य केवळ वरकरणी आहे आणि मूलत: राज्यांवर अधिक शक्ती प्रदान करणारे आहे. याउलट, सध्याच्या केंद्र सरकारच्या सुधारणांचा उद्देश राज्यांची नव्हे तर केंद्राची ताकद वाढवण्याचा आहे.

अर्ध-संघराज्यवाद

भारतातील उदारमतवादी विकेंद्रीकरणावर आंबेडकरांचा अविश्वास होता. त्यामुळे पटेल यांनी संघराज्यवाद वाढविण्याचा युक्तिवाद केला, तर आंबेडकरांनी छद्म-एकात्मक शासनव्यवस्थेला अनुकूलता दर्शवण्याबाबत असहमती दर्शवली. त्यामुळे विविध मापदंडांमध्ये केंद्र सरकारकडे असलेला अंतिम घटनात्मक कल हा ‘अर्ध-संघराज्यवाद’ म्हणून ओळखला जाऊ लागला आहे.

ही संकल्पना संघराज्यवादापेक्षा वेगळ्या पायावर उभी आहे. अभिकेंद्रीत संघराज्यवाद राज्यांना महत्त्वपूर्ण अधिकार देते. ही व्यवस्था केंद्राचे अधिपत्य मान्य करते पण ती राज्यांना प्राधान्य देते. तर, अर्ध-संघराज्यवाद व्यवस्था वेगवेगळ्या सांघिक व्यवस्था एकत्रित बांधते. त्यात संघराज्य भागीदारी, गट पातळीवर कामकाज आणि काही वेळा केंद्राचे अधिराज्य मानणारी आहे.

डॉ. आंबेडकरांना व्यवस्थेमुळे कायदेमंडळ आणि कार्यकारी मंडळाच्या संबंधात राज्यांच्या शक्तीं आकुंचित होतात असे वाटत होते. त्यांनी ठामपणे केंद्र सरकारचे नियंत्रण असावे पण त्या अधिकाऱांचा वापर राज्यांसोबतच्या व्यवहारात कमी असावा असे म्हटले होते. म्हणून केंद्राला केवळ समवर्ती सूची व रेसिड्युअरी विषयांशी संबंधित मतभेदांमध्येच वैधानिक हस्तक्षेपाचे अधिकार प्रदान करण्यात आले आहेत. तथापि, घटनात्मक किंवा संसदीय कायद्यात नमूद असलेल्या अपवादाशिवाय, समवर्ती विषयांमध्ये कार्यकारी वर्चस्व राज्यांचेच आहे.

या टप्प्यावरच खरं तर संघराज्यवादाच्या दोन्ही मॉडेल्सचा संगम होतो. डॉ. आंबेडकरांच्या प्रभावामुळे नागरी सेवांच्या संदर्भातील अभिकेंद्रित तरतुदी केंद्रीय वर्चस्वातून मोकळ्या झाल्या.

हे लक्षात घेतले पाहिजे की राज्यातील आयएएस अधिकारी राज्यांच्या अखत्यारीतील कायद्यांची अंमलबजावणी आणि हाताळणी करण्यास बांधील आहेत. डॉ. आंबेडकरांनी सूचवलेल्या ‘अनन्य प्राधान्यां’मुळे हे अधिकारी, केंद्रीय कायद्यांच्या अंमलबजावणीचे काम करत नाहीत. हा प्रकार राज्य आणि केंद्रीय कार्यकारी अधिकाऱ्यांमधील सहमती दर्शवतो. त्याच बरोबर तो केंद्राचा राज्यांवरचा अधिक अंकुशही टाळण्याचा प्रयत्न करतो. आजच्या घडीला घटनेनुसार राज्य आणि राष्ट्रीय आणीबाणीच्या काळात केंद्र आपल्या हातात सर्व सूत्रे घेते. तेथे राज्यांवर पूर्ण अंकुश येतो. या व्यतिरिक्त आपल्या घटनेत केंद्रीय निवडणूक आयोग ही एकमेव घटनात्मक संस्था आहे की, जी निवडणुकांच्या काळात तात्पुरत्या काळासाठी आपल्या ताब्यात राज्य प्रशासन घेते व तेथे ती आपली निर्णयक्षमता राबवत असते. प्रसंगी प्रशासकीय अधिकाऱ्याचे निलंबनही करण्याचे अधिकार निवडणूक आयोगाला असतात.

संपूर्ण घटनाबाह्य व्यवस्था

सध्या प्रशासकीय कायद्यातील नियम ६ (१) आपल्या सध्याच्या स्वरूपात घटनात्मक वाटपाला मूर्त रूप देत आहे. राज्यांना त्यांच्या कर्मचार्‍यांवर निर्णायक अधिकार दिल्याने यात विकेंद्रीकरणाचा गाभा दडलेला आहे. राज्यघटना या अधिकाऱ्यांना राजकीय हेतूने प्रेरित होणार्‍या राज्यस्तरावरील हानीपासूनही वाचवते.

हे दोन्ही संरक्षक संघराज्यवादाच्या दोन भिन्न कल्पनांमुळे अस्तित्वात आहेत. अभिकेंद्रीत मॉडेल अधिक विकेंद्रीकरणाला चालना देण्यासाठी ऐक्यावर जोर देते. यात एकात्मता तयार करण्यास राज्यांनी प्रयत्न करणे अपेक्षित आहे. याउलट, छद्म-एकात्मक मॉडेल केंद्र सरकारला प्राधान्य देते आणि केवळ ऐक्याचे आवाहन करण्याच्या पलीकडे जाते. त्याकडे योग्य प्रकारे पाहिले तर ही केंद्राकडे झुकणारी आणि राज्याच्या अधिकारांना पूर्णतः पर्यायी असणारी अशी दोन टोकांच्या ठिकाणी अधिकार असणाऱ्या संघराज्य व्यवस्था आहे. दोन्हींचा गाभा असा की संघराज्य आणि विकेंद्रित रचनेत असमानता/असममितता असणे होय.

एकंदरीत राज्यांमधल्या नागरी सेवांच्या बाबतीत सांगायचं झालं, तर हे दोन दृष्टिकोन एकमेकांवर विलक्षण घटनात्मक परिणाम घडवून आणतात. एकीकडे हा दृष्टिकोन राज्याच्या कार्यकारी व्यवस्थेला स्वतंत्रपणे काम करण्याची मूभा देतो तर दुसरीकडे केंद्राला राज्यांच्या कामकाजाला बाधा न आणता स्वतःचे नियंत्रणही आणता येते. यामुळे प्रशासकीय व्यवस्थेतील संघर्ष टाळता येतो.

अशा वेळी भारतीय प्रशासकीय सेवा (IAS) अधिनियम १९५४ नियम ६(१)मध्ये बदल केल्यास देश हा एककेंद्री कारभाराकडे वाटचाल सुरू करेल त्याने अर्ध-संघराज्यवादाच्या प्रणालीवर घाला पडेल.

यश सिन्हा हे वकील आहेत.

मूळ लेख